Terrorisme en internationaal recht

02 feb Terrorisme en internationaal recht

Verslag van een conferentie over ‘Terrorisme en internationaal recht’ die plaatshad op 8 en 9 mei 2003 in Evere-Zuid.

Smit Wim

2/2003

1. INLEIDING

Op 8 en 9 mei werd in Evere-Zuid een congres gehouden over de relatie tussen terrorisme en internationaal recht. Daarmee pikten de organisatoren van het Studiecentrum voor militair recht en oorlogsrecht aan bij een zeer actueel probleem, namelijk welke militaire maatregelen kunnen genomen worden ter bestrijding van het terrorisme en, meer specifiek, welke mogelijkheden biedt het recht daarvoor? Op vragen als deze wou de conferentie een antwoord geven.
Het is in de laatste jaren, en in het bijzonder na de aanslagen van 11 september 2001, duidelijk geworden dat we naar een (ver)nieuw(d) kader moeten om het terrorisme aan te pakken. Het moet met alle politieke, gerechtelijke en militaire middelen worden bestreden, zo werd aan het begin van de conferentie gesteld. De fundamentele vraag rijst echter of men in naam van essentiële rechten andere rechten kan opheffen. Dus is de centrale vraag hoe algemene en individuele rechten verzoend kunnen worden – een belangrijke opdracht voor de Verenigde Naties. Er bestaan, in tegenstelling tot wat sommigen denken, weldegelijk internationale conventies met betrekking tot terrorisme, het komt er nu op aan die ook toe te passen.

2. TERRORISME: EEN ALGEMENE EN MOEILIJK TE BESTRIJDEN DREIGING

Christian Gossiaux, Adviseur-generaal bij de Algemene Directie Juridische Steun en Bemiddeling van de Defensiestaf, beet de spits af en stelde dat de emotie van 2001 tot op vandaag blijft verder bestaan en z’n weerslag heeft op de positie van de VS op het internationale plan. Bovendien is ook de aandacht voor het internationale recht verscherpt. Een belangrijke en evidente beweging, zo stelde hij, want het is precies in crisisperiodes dat het recht belangrijk wordt omdat men op zo’n momenten middelen wil rechtvaardigen die anders niet kunnen worden ingezet. Maar er blijven een paar struikelblokken. Ten eerste zijn er de vage normen om terroristen gevangen te zetten, en ten tweede hebben zij geen recht op beroep bij een burgerlijke rechtbank, aangezien ze worden veroordeeld door militaire rechtbanken. De vraag stelt zich of dit niet dient herdacht te worden.
Gossiaux waarschuwde ook Europa omdat het zo graag de les wil spellen, maar daarbij dreigt te vergeten dat het terrorisme ook effectief moet worden aangepakt. Dit kan enkel door verder te blijven nadenken over deze nieuwe situatie en de problemen die zich stellen. Europa kan dit aangezien het zelf terrorisme aan den lijve heeft ondervonden met de Rode Brigade in Italië en de Rote Armee Fraktion in Duitsland, om maar twee voorbeelden te geven. Deze bewegingen hadden hetzelfde doel, namelijk de staat ondermijnen, en dat is precies wat iemand als Bin Laden ook probeert te doen. Niettemin moet bij elke actie de proportionaliteitsregel in acht genomen worden, een evenwichtsoefening die niet altijd even eenvoudig blijkt te zijn. We moeten er vanuit gaan dat geen enkele staat boven de wet staat en dat de waarden die we koesteren ook in de ‘strijd’ niet mogen worden aangetast. Daarom moet de vervolging van de (zogenaamde) terroristen geregeld worden door het humanitair recht; ook zij dienen beschermd te worden. De vraag stelt zich echter of dit al door de Conventie van Genève is gebeurd. Horen terroristen bijvoorbeeld bij de categorie ‘krijgsgevangenen’ of dient hier een aanpassing te gebeuren? Dat is een vraag waarop in de nabije toekomst dringend een antwoord zal moeten worden geformuleerd.

3. TERRORISME EN RECHT

Alfons Vanheusden, tweede spreker op de conferentie en Adjunct-adviseur bij de Algemene Directie Juridische Steun en Bemiddeling van de Defensiestaf, stelde eveneens dat met het recente terrorisme een nieuw tijdperk was ingeleid. Niet dat terrorisme een nieuwe uitvinding is, helemaal niet, maar de omvang ervan is in de geschiedenis ongezien. Dit nieuwe terrorisme heeft een aantal specifieke kenmerken, zo analyseerde Vanheusden: het was al lang vooraf gepland, er werden veel verschillende nationaliteiten geraakt bij de aanvallen, de materiële schade was onoverzienbaar, de aanslagen hadden een hoge symboolwaarde en het was uitdrukkelijk gericht tegen het sterkste land van de wereld. Ook de reactie hierop was ongezien: de ‘war on terrorism’ werd uitgeroepen en de nieuwe situatie werd zeer manicheïstisch bekeken, men was voor of tegen de VS.
Er waren heel wat terroristische acties vooraf gegaan aan de uiteindelijke aanslagen op 11 september. Zo waren er aanslagen in ’92 in Jemen, in ’93 in Somalië, in ’98 in Kenia en Tanzania. Deze aanslagen leidden tot militaire acties in Soedan en Afghanistan, beide landen werden met raketten aangevallen. En in 2000 werd een aanslag gepleegd op de USS Cole. 11 september zorgde ervoor dat Amerika op oorlogsvoet kwam te staan met het terrorisme en ook onomwonden oorlogstaal werd gebruikt. Bush kreeg van dan af van het Congres carte blanche om alle middelen in te zetten tegen mogelijke terroristische aanvallen. Het onderzoek dat hier op volgde, leidde naar Bin Laden en Al Qaeda. Bovendien werd er van daaruit gefocust op de Talibanregering in Afghanistan omdat die Al Qaeda toeliet op haar grondgebied en de terroristische beweging een veilige haven en uitvalsbasis bood. Bovendien weigerde het Afghaanse regime om de terroristen uit te leveren. Dit leidde op 7 oktober 2001 tot een aanval op de Taliban en Al Qaeda in Afghanistan. De vraag stelt zich hier of dit juridisch terecht was. Artikel 2.4. van het VN handvest verbiedt geweld tegen andere staten, maar kent tegelijk een aantal uitzonderingen. Zo stelt artikel 39 van datzelfde handvest dat bij verstoring van vrede en veiligheid ‘peace enforcement’ mogelijk is, en artikel 51 over het recht op zelfverdediging verwijst naar het principe van het internationale gewoonterecht maar koppelt er een voorwaarde aan, namelijk men mag zich verweren tegen geweld op een staat én andere staten mogen daarbij helpen. Bij het geweld tegen Afghanistan en Al Qaeda beroept men zich op de verdediging tegen een ‘gewapende aanval’. Dat is een recht dat veel ruimte laat voor interpretatie aangezien het niet gedefinieerd of afgebakend is. Duidelijk is wel dat de zelfverdediging proportioneel moet zijn om legitiem te zijn.
Maar er gelden meerdere voorwaarden om een tegenaanval te legitimeren.Ten eerste moet het gaan om een gewapende aanval, dit vereist een verhoogde graad van geweld. Ook een reeks van kleine aanvallen kunnen als gewapend geweld worden beschouwd. De stelling na 11 september luidde dat er op grote schaal wapens waren ingezet door de terroristen; dat is een te verdedigen inzicht. In artikel 2.4. gaat het echter over een staat die een andere staat aanvalt. Toch werden de resoluties 1368 en 1373, die gaan over het recht tot zelfverdediging, vrij algemeen als toepasbaar gezien na de aanslagen op de Twin Towers en het Pentagon. De terroristen werden gezien als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid. De aanval van Amerika op Afghanistan, zo werd de VN meegedeeld, werd verdedigbaar geacht aangezien het land Al Qaeda een basis bood en de terroristische beweging een blijvende dreiging vormde. Ten tweede moet het gaan om een dreigende actie of aanval. Er is dus géén toelating om preventief tewerk te gaan, wel om onderscheppend op te treden. Dat wil in concreto zeggen dat men niet dient te wachten tot men het land raakt om te kunnen optreden, wel dat een aanval onderweg of zeer nabij moet zijn. Vervolgens moet het gaan om een noodzakelijke reactie, met andere woorden, er mogen geen andere middelen meer te hanteren zijn dan het gebruik van geweld. Alle andere middelen moeten zijn uitgeput. Bovendien moet de reactie proportioneel zijn. Dat betekent dat zich steeds de vraag stelt of het gebruikte geweld niet te groot is om een aanval te vermijden of om verdere acties te voorkomen. Ten vijfde mogen er aan de grondslag van de tegenreactie geen andere doeleneinden liggen. Die vraag stelt zich in het geval van Afghanistan in ieder geval wél. Was het niet óók de bedoeling om het regime ten val te brengen? En ten slotte moet de aanval onmiddellijk beantwoord worden, al krijgt men wel de tijd om zichzelf te organiseren.
Vanheusden ging, ter afronding van zijn uiteenzetting, ook in op het begrip ‘territoriale integriteit’. Het recht op zelfverdediging en de territoriale integriteit moeten immers in evenwicht blijven. Concreet betekent dit dat het betreffende land – in dit geval Afghanistan – de kans moet krijgen om de terroristen het land uit te jagen. Indien dit niet gebeurt moet het andere troepen op z’n grondgebied toestaan zodat kan ingegrepen worden. Want terroristen toestaan op het grondgebied is niet toelaatbaar aangezien dit ingaat tegen de rechten van andere staten. Niettemin is dit geen basis om geweld te gebruiken tegen deze staat, wél om schadevergoeding te eisen. De militaire reactie tegen de Taliban was dus tegen het oorlogsrecht. Slechts wanneer ze zich militair hadden verzet tegen vreemde troepen op het eigen grondgebied, waren ze een legitiem doelwit geweest. Aangezien dit niet zo was, was elke aanval op het regime een inbreuk op het oorlogsrecht.

4. BESCHOUWINGEN BIJ HET IUS AD BELLUM

De derde uiteenzetting werd gehouden door Frederik Naert, assistent internationaal recht aan de Rechtsfaculteit van de K.U.Leuven. Hij gaf enkele kritische beschouwingen bij de strijd tegen het internationaal terrorisme en het ius ad bellum (d.i. de voorwaarden waaraan moet worden voldaan alvorens men het recht heeft ten oorlog te trekken). Hij wees erop dat het gebruik van geweld steeds een ultiem middel moet zijn. Eerst moet men proberen terroristen strafrechtelijk te vervolgen, pas als het recht faalt, komt het aanwenden van geweld eventueel in aanmerking. Naert belichtte de toerekenbaarheid van de aanslagen op de Taliban. Hij verwees, net als de tweede spreker, op het feit dat een gewapende aanval en agressie volgens het Handvest dienen uit te gaan van staten. De vraag kan dus gesteld worden of dan wel acties kunnen ondernomen worden tegenover terroristen en het land dat hen onderdak biedt? In bepaalde gevallen is het inderdaad aanvaard dat staten verantwoordelijk worden gesteld voor de daden van hun onderdanen. Het gaat hier om de regel van de ‘substantiële betrokkenheid’, een regel die reeds veel reden tot discussie heeft gegeven. In ieder geval stonden veel staten positief tegenover een militaire actie tegen de Taliban. Dit duidt er waarschijnlijk op dat de drempel die een staat de mogelijkheid biedt om een aanval tegen een andere staat uit te voeren, wat lager is komen te liggen.
Ook deze spreker verwees naar de noodzaak van de proportionaliteit. Dit beginsel is niet te vinden in artikel 51, maar het is reeds expliciet gesteld door de VN dat het van toepassing is. Bovendien is het louter preventief ingrijpen uitdrukkelijk door de VN verboden. Dat wil echter niet zeggen dat staten machteloos zijn. Zo kan men naar de VN stappen met het feit dat er een dreiging bestaat. Als reactie hierop kan de VN dan de nodige maatregelen nemen. Men heeft ook de mogelijkheid om een reeks aanslagen te beschouwen als een gewapende aanval. En dan is er nog de Veiligheidsraad, al duikt hier wel de vraag op of men de tijd heeft om naar de Veiligheidsraad te stappen. Dit hangt uiteraard af van de urgentie voor het nemen van maatregelen tegen een bestaande dreiging.
Wat betreft de rol van de Veiligheidsraad opperde Naert vier concrete vragen met betrekking tot de situatie in Afghanistan. Ten eerste, heeft de Veiligheidsraad het recht op zelfverdediging erkend? Resoluties 1386 en 1373 erkennen inderdaad het recht op zelfverdediging, maar de Veiligheidsraad heeft nooit uitdrukkelijk erkend dat het er hier om ging. Ten tweede, als de Taliban geen rechtmatig doelwit was, waren deze resoluties dan een legitimatie voor een aanval? Dat was absoluut niet het geval, stelde Naert. Ten derde, was er wel een machtiging van de Veiligheidsraad nodig? Hier moet het duidelijk zijn dat het recht op zelfverdediging niet afhankelijk is van de toelating van de Veiligheidsraad. Maar in ieder geval is dit recht slechts subsidiair en tijdelijk, en moet men toch trachten de toestemming te vragen; in dit geval zou men die trouwens ook gekregen hebben. En ten slotte, gelden de resoluties dan misschien om het recht op zelfverdediging te beëindigen? Volgens de spreker was dit alleszins niet de bedoeling.
De tekst van artikel 51 maakt duidelijk dat er geen recht op preventieve zelfverdediging is toegestaan. Niettemin werd door de Amerikaanse National Security Strategy (NSS) een ruim recht op zelfverdediging opgeëist. Er bestaat reeds lang een recht op zelfverdediging, zo stelden zij, maar in de vernieuwde situatie moet dat herbekeken en aangepast worden. Deze stelling, mogelijks gevolgd door het niet langer publiekelijk onderschrijven van het VN handvest, kan op termijn leiden tot het tot stand komen van een nieuwe regel. Maar in de huidige situatie is het meest problematische ongetwijfeld dat de Amerikanen zelf dit recht niet aan anderen toekennen. Ze eisen het exclusief voor zichzelf op. Daar moet wel aan worden toegevoegd dat ze zelf grenzen erkennen aan het recht op zelfverdediging en de huidige houding hen er niet toe aanzet om volledig naar eigen goeddunken het recht aan te passen voor zichzelf.
De spreker sloot af met enkele bedenkingen en inschattingen naar de toekomst toe. Tot op vandaag blijft het jus ad bellum nog steeds uitdrukkelijk geregeld door het Handvest. Hoewel nu reeds bepaalde regels zijn geherinterpreteerd, lijkt het er op dat aan deze verankering niet zal worden geraakt. Verder zal wel moeten worden vermeden dat elke terroristische aanslag als een gewapende aanval wordt gezien – er zal dus steeds een denk- en evenwichtsoefening gemaakt dienen te worden. En ten slotte lijkt het er sterk op dat de substantiële steun van een staat aan het terrorisme in de toekomst nog sneller toerekenbaar zal worden geacht. Toch zal het effectieve ingrijpen steeds afhankelijk moeten zijn van de noodzakelijkheid om het terrorisme te stoppen.

5. AARD EN DEFINITIE VAN TERRORISME

Commandant Decock bleef iets langer stilstaan bij de centrale vraag hoe terrorisme nu eigenlijk te definiëren valt. Er bestaan immers verschillende en uiteenlopende concepten in dit verband en elke definitie hangt af van de invalshoek van waaruit men het benadert. Zo zal een juridische of een sociologische bepaling van het begrip eigen kenmerken en nadrukken met zich meebrengen. Het is duidelijk dat reeds vele auteurs hebben geprobeerd het begrip af te bakenen, maar nog niemand daar echt in is geslaagd. In ieder geval ontdekken we drie grote verschillen met de klassieke oorlogsvoering. In de eerste plaats gaat het hier om een aanval die niet geleid wordt door staten, maar door groeperingen. Ten tweede is de samenhang tussen de identiteit van deze groeperingen en met staten vaak niet duidelijk. En ten derde worden ook bewust en uitdrukkelijk burgers getroffen. Dit laatste is volledig in strijd met het oorlogsrecht.
Het is in ieder geval aan de hand van de aard van het conflict dat moet worden nagegaan welke regels gelden. Gaat het om internationale gewapende conflicten, dan is het duidelijk dat bijvoorbeeld de Conventie van Genève in werking treedt. Maar welk recht geldt bij internationaal terrorisme? Decock stelde dat als terroristische handelingen kunnen worden toegeschreven aan staten, dan het interstatelijk oorlogsrecht geldt. Vraag is hier echter welke instantie daarover controle zal uitoefenen en zal constateren dat hier de verantwoordelijkheid voor aanslagen toekomt aan een bepaalde staat.

6. BESCHOUWINGEN BIJ HET IUS IN BELLO

Eric David, professor internationaal publiek recht van de internationale organisaties, internationaal strafrecht en recht van de gewapende conflicten aan de ULB, belichtte het aspect van de regels die gelden bij het uitvoeren van vijandelijkheden (jus in bello). Niets in het jus in bello, zo begon David zijn uiteenzetting, is specifiek toepasbaar op terroristische aanvallen. Toch zijn een aantal regels toepasbaar op terrorisme. Ten eerste is er de Conventie van Genève waarin zowel artikel 33 als 4§2,d duidelijk ingaan tegen terreurdaden die op de burgerbevolking gericht zijn. Het gaat hier om collectieve straffen die de burgerbevolking moeten afschrikken. Dit zijn regels die ontstaan zijn na de ervaringen uit de Tweede Wereldoorlog en de bedoeling hebben zulke daden in de toekomst te voorkomen. Maar ook het recht van Den Haag heldert één en ander op; zowel de artikels 51§2 als 13§2 die handelen over aanvallen op burgers. Hier vinden we een uitdrukkelijk algemeen verbod terug. Het is dus aan de hand van deze rechtsregels duidelijk dat terroristische handelingen een dubbele schending van de rechtsregels betekenen, zowel wat enerzijds de collectieve straf als anderzijds de aanval op burgers betreft.
Ook het algemeen internationaal recht verbiedt geweld en inmenging in zaken van een staat. Er is een verbod op oorlogsvoering met behulp van terreurdaden. Maar om te weten hoe eigenlijk in het recht op terreur is gereageerd, moet men kijken naar het internationale strafrecht. Naar aanleiding van de kaping van vliegtuigen, aanslagen op diplomaten… werden daar immers door middel van conventies verboden vastgelegd. Het is aan de hand van deze rechtsregels duidelijk, zo beklemtoonde David, dat terrorisme een oorlogsmisdaad tegen burgers betekent.

7. TERRORISME EN INTERNATIONAAL STRAFRECHT

De tweede dag van de conferentie kwamen nog Gérard Dive, Adjunct-adviseur bij de Federale Overheidsdienst Justitie en Frédéric Vanneste, assistent recht aan K.U.Leuven aan het woord. Dive belichtte het thema ‘terrorisme en internationaal strafrecht’, terwijl Vanneste stilstond bij de relatie tussen terrorisme en mensenrechten. Dive spitste zich voornamelijk toe op een historische blik op de opmaak van verdragen met betrekking tot terrorisme. Een eerste ontwikkeling is immers op te merken tijdens de Koude Oorlog, voornamelijk tijdens de jaren ’60 en ’70 toen er sprake was van het kapen van vliegtuigen en piraterij. Er leefde in die jaren een sterk manicheïsme dat verdedigde dat tegen dictatoriale regimes gevochten mocht worden. Geweld was dan gerechtvaardigd. Dat creëerde machtsblokken. Maar na de gijzeling in ’71 van Israëli’s op de Spelen in München groeide toch de wil om het terrorisme en de oorzaken van het terrorisme aan te pakken. Dit leidde tot de eerste conventies in Den Haag, Montreal en New York. Later volgden er nog in Wenen, Rome en Tokio. Daarbij kwamen thema’s als veiligheid van de luchthavens, gijzelingsacties, beveiliging van schepen, bescherming van nucleair materiaal, de aanpak van huurmoordenaars, de beteugeling van terroristische aanslagen en de financiering van het terrorisme ter sprake. Maar het duurde tot ’79 eer het woord ‘terrorisme’ echt gebruikt werd in de verdragen.
Tien jaar later, in ’89 na de val van de Muur, veranderde alles; een nieuwe wereldorde ontstond en het internationaal recht was er vanaf nu uitdrukkelijk op gericht problemen op een vreedzame manier op te lossen. Het was een internationale globale aanpak als gevolg van de opheffing van de machtsblokken, waarin men een soort van naïef geloof had. In ’97 werd dan ook een speciaal comité opgericht om het probleem van het terrorisme aan te pakken. Maar het Amerikaans unilateralisme dat is ontstaan sinds Bush aan de macht kwam in de VS, heeft alles opnieuw een andere wending gegeven. De Amerikanen willen nu veel meer anderen eigen overtuigingen en inzichten opdringen.
Hoewel op internationaal vlak geen eensgezindheid ontstond rond het oprichten van een instelling rond deze problematiek, werden toch een aantal regels tot stand gebracht. Zo verplichtten de verdragen om de akkoorden op te nemen in het recht, werden competentieregels (verplichte en facultatieve uitbreidingen en plicht tot informatie) vastgelegd, werd een plicht tot onderzoek bij terroristische daden op eigen grondgebied opgelegd en dienden de verdragen uitdrukkelijk als basis voor uitlevering. Maar men eiste ook onderlinge gerechtelijke steun en samenwerking. Bovendien kon men zich niet langer onttrekken aan het nemen van preventieve maatregelen en had en heeft men de plicht om de principes van algemeen internationaal recht te respecteren.

8. TERRORISME EN MENSENRECHTEN

Vanneste boog zich als laatste spreker over de mensenrechten. Hij concludeerde dat het terrorisme knaagt aan de democratische vrijheden en erop gericht is om door middel van het creëren van angst te polariseren. Europa, dat zich ziet als hoeder van rechtstaten en democratieën, reageert hierop met het verdrag van de rechten van de mens, al moet men vaststellen dat ook de Raad van Europa niet tot een duidelijke definitie van terrorisme is gekomen. Algemeen valt vast te stellen dat de Raad zich mild opstelt tegen staten die zich willen verzetten tegen terroristische daden op het eigen grondgebied. Ze worden ook verplicht om maatregelen te treffen ter bescherming van de eigen burgers tegen daden van terrorisme. Al geldt deze plicht slechts wanneer de staat weet of zou moeten weten dat er een dreigend gevaar bestaat. Wanneer daarbij een militaire interventie nodig is, dan is die ook toegestaan. Als gevolg van deze regels staat het Europees Hof begripvol ten opzichte van mensen die moeten optreden in het veld, maar heel wat strenger ten opzichte van de overheid die over bepaalde informatie moet oordelen en afwegen of ze die ook doorspelen aan bijvoorbeeld militairen. Het Hof volgt dus twee krijtlijnen, besloot Vanneste: enerzijds zijn er de absolute mensenrechten waaraan ook in tijden van nood niet te tornen valt, anderzijds zijn er andere mensenrechten die een waarborg vormen tegen misbruiken, hierbij gaat het dan vooral om het verbod op vrijheidsberoving en terughoudendheid tegen speciale terrorismetribunalen.
Daarmee werd een leerrijk congres afgesloten. Het is duidelijk dat er nog heel wat praktisch en intellectueel werk rond dit thema voor de boeg staat. Niet enkel op het juridische gebied, maar ook op het politieke en ethische terrein. Dat het thema ‘terrorisme’ ook in de komende jaren het internationale politiek-militaire discours zal beheersen, staat als een paal boven water.